KOMMUNALT DOMSTOLSTROTS
- nya lösningar på ett gammalt problem


I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS återfinns en bestämmelse om vite. Syftet med bestämmelsen är att komma till rätta med ett sedan länge förekommande problem, nämligen det s.k. domstolstrotset. Bestämmelsen i 26 a § LSS trädde i kraft den 1 juli 2000.


Om länsstyrelsen finner att en kommun eller ett
landsting inte fullgör vad som ålagts kommunen eller
landstinget i en lagakraftvunnen dom om rätt till insatser
enligt 9 §, får länsstyrelsen förelägga kommunen eller
landstinget att avhjälpa bristen. Föreläggandet får förenas med vite.

Länsstyrelsen får inte meddela ett vitesföreläggande enligt
första stycket om verkställighet av domen redan har sökts
enligt utsökningsbalken. Ett meddelat vitesföreläggande
förfaller om verkställighet söks enligt utsökningsbalken.
Lag (2000:526).


Bakgrund

Regeringen beslutade i januari 1997 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder och mot bakgrund av detta lämna förslag som kunde bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av personer med funktionshinder. Uppdraget resulterade i den s.k. Bemötandeutredningens betänkande - Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21). Denna utredning ligger till grund för bestämmelsen i 26 a § LSS.

I problemet med bemötandet av funktionshindrade ligger det sedan länge uppmärksammade problemet att huvudmännen, kommuner och landsting, dröjer med att vidta åtgärder enligt domar som ger enskilda personer rätt till insatser enligt LSS och socialtjänstlagen. Att kommuner och landsting i vissa fall trotsar lagar och domar har behandlats i olika utredningar och i riksdagen sedan slutet av 1980-talet. Det har givit olika förslag till lösningar på problemet och framför allt är det tre utredningar som är av intresse nämligen, betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64), Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) och departementspromemorian Kommunalt domstolstrots - ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27).

Det nu uppmärksammade problemet domstolstrots har bl.a. definierats av lokaldemokratikommittén (SOU 1993:109). Definitionen av begreppet var vid och omfattade
dels den situation att en dom som upphävde ett kommunalt beslut inte respekterades av kommunen,
dels att ett beslut om förbud att verkställa ett kommunalt beslut inte respekterades, dels att ett åläggande i en dom inte följdes och
dels att en enskild person inte fick en social förmån som en domstol ansett denne ha rätt till.
Kommittén konstaterade också att lagtrots sedan tidigare definierats som handlande eller underlåtenhet av kommuner och landsting som innebar att de medvetet satte sig över tvingande lagregler av offentligrättslig natur.


Statistik över domstolstrots

Socialstyrelsen har under år 1996 visat att en tredjedel av samtliga domar enligt LSS som gynnade den enskilde och som avkunnats under 1994 och 1995 inte verkställts i april 1996. Under hösten 1997 gjordes ytterligare en kontroll. Ett och ett halvt år efter studien som utfördes våren 1996 var ungefär en sjättedel av domarna från 1994 och 1995 fortfarande inte verkställda och av 1996 års gynnande domar saknades verkställighet i en fjärdedel av fallen.


Förslag som inte lett till lagstiftning

Kommunalansvarsutredningen (SOU 1989:64) kartlade samtliga de sanktioner som fanns för att ingripa mot kommuner och landsting som inte följde lagen. Kartläggningen redovisade det straffrättsliga ansvaret (tjänstefel), disciplinansvar, uppsägning, avskedande och entledigande, skadeståndsansvar både för kommunerna och för beslutsfattare i kommunerna, vite, indragning eller minskning av statsbidrag, Justitieombudsmannens (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyn samt det politiska ansvaret. Utredningens huvudförslag gick slutligen ut på att sanktionssystemet skulle kompletteras med en generell ekonomisk påföljd för grova lagöverträdelser och för överträdelser av domstolsbeslut om verkställighetsförbud, en s.k. kommunalbot. Boten skulle vara lägst 100 000 kr och högst 10 miljoner kr. Förslaget remissbehandlades och fick en omfattande kritik. Kritiken riktade främst in sig på att kommunalboten skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Till följd av kritiken ledde inte förslaget till någon lagstiftning.

Lokaldemokratikommitténs (SOU 1993:109) huvudförslag var att kommunerna själva skulle agera mot domstolstrots i vid bemärkelse och lagtrots genom att revisorernas uppgifter skulle utvidgas. Denna s.k. revisionsmodell skulle kunna kompletteras med ett personligt vitesansvar för de förtroendevalda vid särskilt allvarliga överträdelser. Även detta förslag fick en hel del kritik och flera remissinstanser ansåg att det krävdes en ytterligare översyn av problematiken.

Departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27) utgick från Lokaldemokratikommitténs betänkande och remissyttrandena över detta. I promemorian lämnades förslag som i huvudsak överensstämde med kommitténs förslag om att införa ett personligt vitesansvar.


Bemötandeutredningens förslag (SOU 1999:21)

Av redogörelsen ovan framgår att det länge funnits ett behov av att göra något åt problemet med att kommuner och landsting trotsar domar som ger en enskild rätt till en insats enligt LSS och SoL. Svårigheterna att finna en juridiskt hållfast lösning som dessutom låter sig förenas med principen om den kommunala självstyrelsen har emellertid varit betydande och gjort att problemet kvarstått år efter år till stort förfång för bl.a. funktionshindrade personer. Även Bemötandeutredningens förslag till 26 a § LSS ( SOU 1999:21) fick kritik. Lagrådet som hade att yttra sig anmärkte bl.a. att förslagets förhållande till utsökningsbalkens regelsystem inte hade klarlagts. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att lagförslagen var otillräckligt analyserade från juridisk synpunkt och avstyrkte därför att de lades till grund för lagstiftning. Regeringen tog allvarligt på kritiken men poängterade emellertid att det var angeläget att inte ytterligare fördröja införande av ett påtryckningsmedel för att förmå kommuner och landsting att följa domstolsutslag om rätt till vissa insatser enligt bl.a. LSS. Regeringen föreslog därför att förslaget skulle leda till en lagstiftning genom vilken länsstyrelsen fick i uppgift att verka för att kommuner och landsting planerar för att kunna tillgodose framtida stöd-, service- och vissa biståndsbehov så att enskilda kan erbjudas de insatser de har rätt till.
Således trädde den nya bestämmelsen i 26 a § LSS i kraft den 1 juli 2000.

System i förändring

Av det ovan anförda framgår att införandet av vitessanktionen i 26 a § LSS kom till i en stor iver att komma till rätta med domstolstrotset. Det antyddes redan i dess förarbeten att vitesbestämmelsen kanske enbart skulle komma att vara en temporär lösning. Utredningen har därför fortsatt sitt arbete och i departementspromemorian Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) föreslås att 26 a § skall upphävas. Som ersättning till bestämmelsen med vite föreslås nu istället ett system med en särskild avgift. Förslaget har fått följande utformning.

28 a § LSS
En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 §, som någon enligt en lagakraftvunnen dom är berättigad till, får åläggas att betala en särskild avgift.
Avgiften tillfaller staten.

28 b § LSS
Den särskilda avgiften fastställs till lägst 10 000 kr och högst en miljon kr.
När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara.
Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall någon avgift inte tas ut.

28 c § LSS
Frågor om särskild avgift prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen.


28 d § LSS
Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen angående insatsen har vunnit laga kraft.

Förutom ändringarna i LSS skall dessutom de kommunala revisorerna, genom en ändring i kommunallagen, åläggas ett särskilt ansvar när det gäller kontrollen över verkställigheten av domar.


Sanktionsavgift eller vite?

Eftersom anledningen till domstolstrotset oftast är resursbrist snarare än tredska har motståndet visat sig vara starkt mot att straffa enskilda förtroendevalda. Förslaget från justitiedepartementet (Ds 2000:53) innebär således en sanktion som i likhet med vad som nu gäller riktar sig mot en juridisk person, dvs. kommunen eller landstinget.

I departementspromemorian framhålls fördelarna med sanktionsavgift framför vitesbestämmelsen. Enligt utredningen kan sanktionsavgiften komma att ge effekt på ett tidigare stadium än vitet. Dessutom antas systemet med sanktionsavgiften vara lättare att administrera. Vitessystemet har nackdelar framför allt i att det är svårförenat med bestämmelserna i utsökningsbalken (UB). För att ett vite skall kunna utdömas krävs dessutom att kommunernas och landstingens förpliktelser är tillräckligt noga preciserade. Utredningens val mellan sanktionsavgift och de nuvarande vitesbestämmelserna har därför fallit på den tidigare lösningen. Frågan som återstår och som måste besvaras innan lagstiftning kan ske enligt förslaget är emellertid om det av principiella skäl, med den kommunala självstyrelsen i åtanke, är acceptabelt att rikta vad som ligger mycket nära en straffpåföljd mot en kommun och landsting.

Utredningen konstaterar dock att det är svårt att redan nu bedöma hur vitesreglerna fungerar i praktiken. Först efter någon tids erfarenheter från den praktiska tillämpningen kan säkert sägas om invändningarna mot vitesreglerna har en sådan bärkraft att systemet bör avvecklas och eventuellt ersättas med en ordning med sanktionsavgift.